(Статья подготовлена аналитической группой «Khar Center» в рамках исследований азербайджанского авторитаризма)
Введение
Одним из важнейших моментов, привлекающих внимание в индексе демократии, периодически публикуемом обладающим большим авторитетом в глобальном масштабе исследовательским и аналитическим центром Economist Intelligence Unit, является следующий: страны, признанные демократическими, не имеют централизованной политической системы (Economist Intelligence Unit 2025). Хотя они отличаются друг от друга более высоким или низким уровнем децентрализации, во всех них местное самоуправление существует как система. В авторитарных же режимах, находящихся в нижней части индекса, за очень редкими исключениями (Иран, Россия, Вьетнам и др.), в основном господствуют ультрацентрализованные политические системы, а институт местного самоуправления либо вообще не существует, либо носит абсолютно формальный характер (пример Азербайджана). Также, за очень редкими исключениями, страны с высоким экономическим прогрессом и благосостоянием — это именно те демократические страны, где политическая система основана на децентрализации.
Связь между децентрализацией и демократией, авторитаризмом и крайней политической централизацией на протяжении многих лет остается важным направлением исследований для политологов. Хотя этот вопрос является несколько старой темой для стран Европы и Латинской Америки, он сохраняет свою актуальность для стран бывшего Советского Союза и ряда азиатских стран. Существует значительное количество вопросов, на которые исследователи ищут ответы. Некоторые из них особенно актуальны. Например, почему авторитарные режимы, как правило, уклоняются от реформ по децентрализации, а крайне централизованное управление становится для них безальтернативным политическим выбором? В исследовании, проведенном на примере России и Казахстана (Busygina et al. 2017), подчеркивается, что решения о децентрализации или централизме являются результатом стратегического выбора, вытекающего из оценок политиками собственных выгод и интересов. В авторитарных режимах задачей на вершине пирамиды политических приоритетов является ограничение политической конкуренции и сохранение власти. Они видят централизованную политическую систему именно как один из главных инструментов, обеспечивающих эту цель. Но с другой стороны, внешние экономические условия (например, глобализация) требуют повышения конкурентоспособности на мировых рынках, что актуализирует фискальную и административную децентрализацию.
С другой стороны, противоречие, возникающее между узкими политическими интересами авторитарных режимов и экономическими интересами общества, после определенного этапа ставит страну перед политическими и экономическими кризисами.
Наиболее часто озвучиваемый контраргумент противников децентрализации и выборного местного самоуправления заключается в том, что нет прямой связи между качеством услуг, а также уровнем местного социально-экономического развития, и тем, является ли местное и региональное управление выборным или назначаемым; местные структуры центрального правительства также могут предоставлять государственные услуги с тем же качеством, что и выборные структуры. Однако передовой опыт стран мира за последние 100 лет показывает, что карьера назначаемых лиц зависит от того, насколько они действуют в соответствии с приоритетами центрального правительства, а реальные потребности регионов далеко не всегда совпадают с этими приоритетами. Но судьбу выборных лиц определяют избиратели на местах. Хотя назначаемые лица имеют возможность качественно определять местные потребности, они вынуждены доводить необходимую информацию наверх в безопасной форме, соответствующей желаниям центра, скрывая или смягчая неудачи. В бюрократической системе передача неприятной информации несет серьезный риск. Например, мелкомасштабные (даже микроскопические) работы, такие как прокладка местных дорог или бурение колодца для питьевой воды, могут иметь жизненно важное значение для общины, но на передний план в планах центра выходят крупные проекты.
Назначаемые структуры и лица не могут быть такими же прозрачными и подотчетными, как выборные институты. Потому что это вопрос, зависящий не только от желания и намерений; он становится возможным благодаря общественному контролю и политическому участию. Назначаемые структуры рассматривают подотчетность как ответственность перед вышестоящим органом и ведут себя соответственно. Иногда, даже при большом недовольстве населения, они могут долго оставаться на своих местах, так как имеют поддержку сверху. А вот выборные лица наказываются голосом избирателя за допущенные ошибки. То есть выборные местные институты, которые прозрачны и подотчетны, ответственны перед общественным мнением и принимают каждое решение, изучая мнение общественности и учитывая ее потребности, демонстрируют больший успех в местном экономическом развитии.
Еще около 200 лет назад французский социолог Алексис де Токвиль в своей книге «Демократия в Америке», написанной о политической и общественной жизни Америки, отмечал, что сила свободных обществ опирается на местное самоуправление; общества, не способные создать такое управление, не могут обладать и свободной мыслью, а люди, живущие под централизованным управлением, теряют комфорт, так как это наносит ущерб их чувству независимой жизни. По его мнению, насколько бы центральное правительство ни было осведомлено, ему невозможно овладеть всеми важными деталями в жизни общины, и у централизации нет альтернативы в том, чтобы препятствовать, а не делать добрые дела (Alexis de Tocqueville, 1895).
Похоже, что для значительного числа стран мира за последние 200 лет мало что изменилось: у власти все те же централизованные правительства, сосредотачивающие управление в одних руках и считающие себя ответственными за решение самых мелких бытовых проблем в самых отдаленных общинах. Все их аргументы тоже схожи – люди еще не готовы управлять собой. Да и достигаемые ими результаты более или менее одинаковы: отстающие в развитии регионы, общины, чьи потребности не удовлетворяются и которые не получают качественных услуг, провинции с огромными различиями в социально-экономическом развитии.
К слову, недавно созданная в Азербайджане «Платформа III Республики» в своих концептуальных документах выдвигает тезис о децентрализации, напрямую связывая понятие республиканизма с балансом сил и местным самоуправлением. Согласно подходу платформы, предварительным условием формирования выборной демократии является децентрализация власти. В программных документах организации децентрализация представлена не только как политическая модель, но и как основной инструмент, который устранит дисбаланс в развитии регионов. Цель состоит в том, чтобы превратить регионы в более жизнеспособные с социально-экономической точки зрения места (ResPlatforma, 2023). Этот взгляд полностью совпадает с современными подходами, которые оценивают децентрализацию как механизм обеспечения межрегионального экономического баланса.
Данное исследование «Khar Center» посвящено неравномерному экономическому развитию регионов и анализу столицецентричной модели экономического развития в условиях усиления политического авторитаризма и параллельной политической централизации в Азербайджане за последние 20 лет. Цель исследования – проанализировать, как авторитарная политическая централизация влияет на неравномерное экономическое развитие регионов в Азербайджане, обосновать необходимость децентрализации и местного самоуправления для устойчивого регионального развития и ответить на вопрос: «Как политическая децентрализация и слабость институтов местного самоуправления влияют на формирование неравномерного экономического развития в регионах Азербайджана?»
Теоретическая база
Для понимания функциональной зависимости между крайней централизацией и дисбалансом (неравновесием) регионального развития в авторитарных режимах необходимо рассмотреть концептуальную структуру понятия децентрализации и ее место в теориях региональной экономики. В науке управления децентрализация – это не просто распределение административных полномочий; это также многомерный механизм, находящийся на пересечении политической подотчетности, фискальной (финансовой) автономии и рыночной эффективности.
Модель Чарльза Тибу «Голосование ногами» отмечает тенденцию граждан и компаний выбирать среду, соответствующую их требованиям, когда местное управление обладает широкими полномочиями и может предлагать независимые пакеты налогов и услуг (Tiebout, 1956). Это, в свою очередь, создает сильную экономическую конкуренцию между регионами. Уоллес Оутс в своей работе «Фискальный федерализм» пишет, что предоставление центральным правительством одинаковых и стандартных общественных услуг повсюду в стране никогда не бывает успешным (WALLACE E. OATES, 1972). Местные потребности, например, различные требования между дорожными проблемами в Ярдымлы и птицеводческой инфраструктурой в Хызы, лучше понимаются местным управлением, и оно направляет ресурсы более эффективно.
Согласно теории общественного выбора, централизованная государственная бюрократия склонна к росту и растрате ресурсов для обеспечения собственных интересов; эта ситуация вынуждает ее играть роль «Левиафана» (монополизирует). Политическая централизация же устраняет местную конкуренцию. Децентрализация как раз подрывает эту монопольную власть, снижает бюрократические издержки и обеспечивает прямое направление денег налогоплательщика на услуги (Buchanan and Gordon Tullock, 1962).
В разделе теории «Инклюзивных и экстрактивных институтов» труда «Почему одни страны богатые, а другие бедные» (Why Nations Fail) авторы отмечают, что полностью централизованный авторитарный режим демонстрирует типичный экстрактивный институт. В таких системах экономические ресурсы, например, нефтяные доходы и инвестиции, аккумулируются в столице исключительно с целью обеспечения политического сохранения центральной элиты (Daron Acemoglu and James A. Robinson, 2012). То есть неравенство регионального развития напрямую проистекает из отстранения местной элиты и общества от механизма принятия решений.
Противники децентрализации и авторитарные элиты для обоснования своей централистской политики обычно выдвигают три основных контраргумента: Нехватка административного потенциала, Макроэкономическая стабильность и эффект масштаба, Страх политической раздробленности и сепаратизма (Remy Prudhomme, 1998). Основой первого аргумента является то, что «На местном уровне нет профессиональной кадровой базы и институционального потенциала, передача полномочий вниз приведет к неконтролируемой растрате средств и местной коррупции». Однако институциональный потенциал формируется в процессе свободной деятельности и практики. Невозможно вырастить профессиональные кадры в местной структуре, которой не даны полномочия и бюджет. К тому же, проблема руководителя и исполнителя более глубока в центральном управлении. Центр не может эффективно контролировать деятельность исполнителя на периферии. Это в определенном смысле также создает благоприятную почву для коррупции, в основном для фальсификации отчетов. В основе второго аргумента лежит утверждение: «Для реализации крупных инфраструктурных проектов и сохранения макроэкономической стабильности ресурсы должны быть сконцентрированы в центральном бюджете». Этот принцип может быть действенным для реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов, таких как магистральные дороги. Однако централизованное планирование в сферах решения местных нужд и поддержки местного бизнеса ведет к неэффективному использованию ресурсов. Третий аргумент обосновывается так: «Формирование региональных центров силы создает угрозу унитарной структуре и внутренней безопасности страны». Но академические дискуссии показывают, что именно пренебрежение местными требованиями, экономический дисбаланс между центром и регионами (например, огромная разница между Ярдымлы и Баку) создают благоприятные условия для внутренней социальной напряженности и сепаратизма. Децентрализация же защищает региональные элиты от радикализации против центрального управления и превращает их в легитимных участников системы. Теоретическая база показывает, что существующий региональный дисбаланс в Азербайджане не является результатом природно-географических факторов. Это неизбежное экономическое последствие стратегии крайней политической централизации, выбранной авторитарным режимом для сохранения власти. Сосредоточение ресурсов и решений в одних руках полностью уничтожает экономическую конкуренцию по всей стране и предприимчивость в регионах.
Местное самоуправление в Азербайджане: полномочия и финансовый потенциал
Первые муниципальные выборы в Азербайджане были проведены в 1999 году, а спустя 2 года страна присоединилась к Европейской хартии «О местном самоуправлении» Совета Европы. В стране также были приняты многочисленные законодательные акты, регулирующие деятельность муниципалитетов. Сюда входят такие законы, как «О статусе муниципалитетов», «Об основах финансов муниципалитетов», «О территориях и землях муниципалитетов» и др.
Хотя было принято множество законов, обилие правовых актов не заложило основу для создания в стране института местного самоуправления, обладающего необходимыми полномочиями и финансовыми ресурсами. Несомненно, этот вопрос связан не только с правовыми пробелами, но и с отсутствием политической воли к децентрализации. Создание муниципалитетов в Азербайджане пришлось на период, когда существовала относительно демократическая среда, особенно независимые СМИ и гражданское общество, а в парламенте были представлены, хотя и в ограниченном количестве, реальные представители оппозиционных партий. Однако за последние 20 лет, с получением страной огромных доходов от природных ресурсов и в результате 3-х последовательных конституционных изменений, давших одному лицу возможность оставаться у власти без ограничений и уничтоживших все демократические институты, ситуация в корне изменилась. Децентрализация и усиление местного самоуправления полностью исчезли из политической повестки дня. Напротив, в стране произошло формирование режима единоличной власти и крайняя политическая централизация.
Чтобы точно знать, насколько формальный характер носит институт местного самоуправления в Азербайджане и почему он превратился в препятствие для инициатив политической централизации, достаточно найти ответ на этот вопрос: в какой степени существующая система местного самоуправления отвечает требованиям Европейской хартии? Во-первых, азербайджанское законодательство не признает муниципалитеты как реальные властные институты, и это выражение не находит отражения в правовых документах. Однако Хартия «О местном самоуправлении» определяет местное самоуправление как институты управления, обладающие реальными властными полномочиями для взятия на себя части государственных дел. Согласно положениям документа, деятельность органов местного самоуправления не ограничивается выполнением воли вышестоящих властей, и структуры местного самоуправления являются властными институтами, находящимися в общей системе публичного управления, но обладающими собственными рамками автономного управления. Хартия открыто подчеркивает, что осуществление государственных полномочий на местном уровне, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В свою очередь, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть полными и исключительными. Также случаи, когда эти полномочия оспариваются или ограничиваются другим органом власти, центральным или региональным, должны быть четко определены законом (Закон Азербайджанской Республики об утверждении Европейской хартии «О местном самоуправлении»). Исходя из требований Хартии, муниципалитеты в Азербайджане не только не имеют реального властного статуса, но даже не обладают реальными полномочиями для решения повседневных бытовых проблем, от которых страдают общины. Например, муниципалитетам не предоставляются какие-либо полномочия в обеспечении общин питьевой водой, сборе и вывозе бытовых отходов, содержании инфраструктуры оросительной воды, обеспечении повседневной деятельности средних и дошкольных образовательных учреждений (Закон «О статусе муниципалитетов»).
С другой стороны, у муниципалитетов нет финансовых ресурсов для осуществления полномочий, для реализации которых нет правовых препятствий. Согласно положениям Хартии, органы местного самоуправления должны иметь достаточные финансовые средства для исполнения своих полномочий и возможность свободно распоряжаться этими средствами для выполнения своих функций. Совет Европы считает, что муниципалитеты должны иметь возможность как собирать местные налоги и сборы, так и получать бюджетную поддержку от центрального правительства через регулируемые финансовые механизмы. А какова ситуация в Азербайджане? Согласно отчету, опубликованному Государственным комитетом по статистике на 2025 год, совокупные общие бюджетные доходы всех 685 муниципалитетов, действующих в Азербайджане, составили 65,6 млн манатов, или 38,6 млн долларов США. Почти половина этих доходов, или 31,1 млн манатов, относится к муниципалитетам, действующим в городах Баку и Сумгайыт, а также в Абшеронском районе. Если не учитывать эту часть, бюджетные доходы примерно 633 муниципалитетов, действующих в регионах страны (92,5 процента всех муниципалитетов по стране), составляют 34,5 млн манатов или 20 млн долларов. В расчете на каждого жителя, доходы муниципальных бюджетов на душу населения составляют 6,4 маната или 3,8 доллара (Государственный комитет по статистике: «Отчет об исполнении муниципальных бюджетов: 2025 год»). Для сравнения достаточно обратить внимание только на один факт: согласно последнему мониторинговому отчету, проведенному Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы еще в 2020 году о состоянии местной демократии в Армении («Мониторинг применения Европейской хартии местного самоуправления в Армении»), в этой стране с населением в 3,5 раза меньше и экономикой почти в 4 раза меньше азербайджанской, общий объем муниципальных бюджетов составил 126,5 млрд драмов, или 262 млн долларов по курсу того периода. Как видно, еще 5 лет назад сумма доходов муниципальных бюджетов на душу населения в Армении (87 долларов) была примерно в 24 раза выше показателя, зафиксированного в Азербайджане в 2025 году. Хотя отношение местных бюджетов к ВВП в Армении близко к 2,5 процентам, в Азербайджане этот показатель не достигает даже 0,1 процента.
На самом деле, то, насколько ограничены полномочия муниципалитетов, можно ясно увидеть из крайней скудности их финансовых ресурсов. Кроме того, структура расходов также является явным подтверждением отсутствия полномочий. Так, в 2025 году совокупные расходы муниципалитетов по стране составили 61,8 млн манатов (36,3 млн долларов). Примерно 70 процентов этих расходов, или 43 млн манатов, составили административные расходы муниципалитетов. То есть на исполнение каких-либо полномочий в распоряжении всех муниципалитетов осталось около 19 млн манатов (около 11 млн долларов). Эти средства в основном были потрачены на оказание коммунальных услуг (5,4 млн манатов), социальную поддержку населения (3,6 млн манатов), ремонт дорог (3,2 млн манатов) и т.д. Если не учитывать административные расходы на содержание муниципалитетов, при взятии муниципальных расходов, выделяемых чисто на организацию местных услуг, бюджетные расходы на душу населения по стране близки к 1,8 маната или 1 доллару. Этот факт показывает, что в Азербайджане существует совершенно ущербная система местного самоуправления. Слово «ущербная» здесь означает, что даже если за муниципалитетами признаются какие-то полномочия, пусть даже формально, у них нет бюджета, профессиональной кадровой базы для выполнения работы, и они не могут выполнять реальную работу. В стране с такой системой местного самоуправления, как правило, возникают резкие различия в развитии регионов; богатые регионы развиваются больше, а бедные регионы еще больше отстают.
Социально-экономическое положение регионов Азербайджана без местного самоуправления
Независимые и беспристрастные эксперты регулярно подчеркивают, что в Азербайджане нет достаточно надежной и качественной официальной статистики. Но даже сама эта статистика не может скрыть чрезвычайно больших, подобных пропасти, различий в социально-экономических показателях регионов. Поскольку государственный статистический орган не рассчитывает региональный ВВП, в отличие от большинства стран с нормальным управлением и статистической отчетностью, в этом исследовании мы будем использовать другой важный показатель из официальных источников – показатель выпуска продукции на душу населения. На самом деле, показатель ВВП на душу населения также получается путем вычитания затрат на сырье и материалы, потраченные на производство товаров и услуг, из общего выпуска. Другими словами, хотя общий выпуск продукции не является чистым показателем, таким как добавленная стоимость, он предоставляет необходимую информацию об общем объеме и объеме производства на душу населения для каждого региона. На диаграмме ниже представлена разница между регионами по объему производства на душу населения на примере 5 лучших и 5 худших районов и городов (в общей сложности 10 административно-территориальных единиц) по стране (Государственный комитет по статистике, отчет «Общий выпуск продукции по регионам»):
Как видно из представленных цифр, объем выпуска продукции на душу населения в городе Баку, являющемся центром нефтегазовой добычи страны, в 25 раз превышает аналогичный показатель находящегося на самом последнем месте Ярдымлинского района. Естественно, что из 5 регионов с самыми высокими показателями 2 – это Баку и Сумгайыт. Потому что в 2025 году 75 процентов ВВП страны, то есть 3 из каждых 4 манатов добавленной стоимости, создаваемой в экономике, приходятся именно на долю этих двух административно-территориальных единиц. Два из оставшихся трех регионов – Дашкесан и Сиязань – также являются территориями, где существует добыча природных ресурсов. Примерно 90 процентов производства серебра и 20 процентов производства золота по стране добывается в Дашкесанском районе. Именно благодаря добыче природных ресурсов 85 процентов общего выпуска продукции в Дашкесане формируется в промышленности. Этот факт показывает, что фактически за пределами добычи золота и серебра экономика в Дашкесане практически отсутствует. Дело в том, что у региона нет и никакого дохода от этих ресурсов в виде налогов или ресурсной ренты. Если бы это было не так, Дашкесан не занимал бы нижние строчки в региональном рейтинге по объему налогов, собираемых на его территории. Это можно ясно увидеть, взглянув на документ, связанный с государственным бюджетом на 2026 год. Объем налогов, предусмотренных к сбору в Дашкесане (7,7 млн манатов), существенно не отличается от налогового обязательства (6,4 млн) Лерикского района, одного из двух районов с самыми низкими показателями продукции на душу населения. Или же объем налоговых доходов Губадлинского района, территории которого освобождены от оккупации, население еще не переселено, где продолжаются восстановительные работы и фактически нет экономики (7,7 млн манатов), идентичен показателю Дашкесанского района (Закон «О государственном бюджете Азербайджанской Республики на 2026 год»). Горнодобывающая промышленность также не предоставляет серьезных возможностей для занятости в Дашкесанском районе. Примерно 5 процентов (1000 человек) из 18,5 тысяч занятого населения района работают в горнодобывающей промышленности.
В Сиязани же присутствует добыча нефти и газа, хотя и не в больших объемах. Примерно 10 процентов природного газа и сырой нефти, добываемых в стране за пределами Баку, приходится на долю Сиязани.
А Хызынский район, имеющий высокий показатель без природных ресурсов, достиг этого результата отнюдь не благодаря высокому экономическому развитию. Если бы это было так, этот район не находился бы среди регионов с самым слабым налоговым потенциалом. На 2026 год налоговое обязательство Хызынского района утверждено в размере 6 млн манатов. В отличие от Дашкесана, в Хызынском районе 85 процентов производства сосредоточено в аграрном секторе. Но причиной этого отнюдь не является развитие фермерства. В районе действуют два крупнейших птицеводческих предприятия страны, и поскольку по численности населения (17 тысяч человек) он является самым маленьким районом страны, функционирование именно одной или двух крупных фабрик поднимает его на верхние строчки списка по объему производства на душу населения. То, что высокие показатели аграрного сектора в Хызы проистекают от упомянутых предприятий, подтверждают и статистические показатели. Например, в то время как на долю Хызынского района приходится всего 0,3 процента посевных площадей и около 1 процента крупного и мелкого рогатого скота по стране, через Хызынский район обеспечивается 11 процентов птицы, треть производства мяса птицы и 22 процента производства яиц.
Кстати, исследование, проведенное Бакинским Исследовательским Институтом, выявило, что Азербайджан среди соседних стран является страной, где наблюдается самое большое неравенство по доле регионов в производстве продукции. Из этого исследования становится ясно, что в то время как разница между самым низким и самым высоким показателями выпуска региональной продукции на душу населения по регионам в Азербайджане составляет почти 25 раз, эта цифра в Казахстане составляет 6, в Турции – 4,5, в Армении – 4,3, в Грузии – 2,6 (Baku Research Institute 2025).
Одной из коренных причин неравенства в развитии регионов является неравномерное межрегиональное распределение инвестиций. Статистика показывает, что там, где в стране инвестиции сконцентрированы на высоком уровне, там же создается и значительная часть производства продукции. Из представленных ниже данных видно, что за 20 лет (2005-2025 годы) около 70 процентов физических инвестиций, вложенных в экономику страны, пришлось на долю Баку и Абшеронского полуострова. Сумма общих инвестиционных вложений в указанные годы составила около 305 млрд манатов. Статистика национальных счетов показывает, что в этот период удельный вес этой географии в формировании общего выпуска продукции и национального дохода страны также варьировался в интервале 75-80%. Остальная территория страны, распоряжавшаяся почти 30 процентами инвестиций в течение 20-летнего периода, смогла создать 20-25 процентов общего выпуска продукции по стране.
Решающей причиной увеличения удельного веса провинций страны в капиталовложениях в последние годы являются инвестиции, вложенные в освобожденные от оккупации территории. В 2021-2025 годах общие инвестиционные вложения в эти территории составили около 25 млрд манатов, что составляет немногим более 8 процентов от общих капиталовложений в экономику за последние 20 лет. Это означает, что около 76 процентов 20-летних инвестиционных вложений в экономику страны, или примерно 230 млрд манатов, были обеспечены за счет Баку и Абшеронского полуострова вместе с освобожденными от оккупации территориями.
Сумма инвестиционных вложений в основной капитал по всем административным территориям страны и их удельный вес в общем показателе представлены в таблице ниже:
Сумма инвестиций по административно-территориальным единицам страны в 2005-2025 годах (в млн. манатов) и их доля в общем показателе по стране (в процентах)
Как видно из официальных статистических данных, в 20-летних инвестиционных вложениях самая высокая доля после города Баку принадлежит Нахчыванской Автономной Республике. До 5 процентов инвестиций (14,5 млрд манатов) было вложено в Нахчыван. Поскольку в Азербайджане нет местного и регионального выборного управления, все инвестиционные решения принимались из центра. Из-за отсутствия планов местного развития, охватывающих отдельные районы и города, а также документов, определяющих их финансовую емкость и средне- и долгосрочную стратегию, то, на основе каких критериев оцениваются инвестиционные потребности, также остается для общества неопределенным. Например, Шеки и Шамаха — это районы с туристическим потенциалом и схожим рельефом. Однако, несмотря на то, что Шеки по сравнению с Шамахой имеет на 45% большую территорию и на 75% больше населения, 20-летние инвестиционные вложения в оба района были одинаковыми (около 1,6 млрд манатов). Или же, в то время как Шамкир и Джалилабад имеют почти одинаковые размеры территории и численность населения, в Шамкир было вложено в 2,5 раза больше инвестиций.
Для сравнения стоит отметить, что (Piacentini 2014) в настоящее время в странах ОЭСР 57 процентами государственных инвестиций распоряжаются непосредственно региональные и городские выборные органы управления. Эти инвестиции включают в себя все важные направления, такие как транспорт, энергетика, широкополосный интернет, образование, здравоохранение, обеспечение жильем, водоснабжение и санитария. А за 64 процента государственных инвестиций, связанных с окружающей средой и климатом, непосредственно ответственны выборные местные органы власти. Местные выборные органы имеют возможность финансировать эти инвестиции за счет различных источников. По странам ОЭСР около 45 процентов источников расходов выборного местного самоуправления составляют сборы местных налогов. В свою очередь, 37 процентов финансовых ресурсов формируется из грантов и субсидий, а 18 процентов — из других источников (например, заимствований).
Наряду с небольшой долей, которую регионы получают от инвестиций, крайне низкий потенциал инвестиционных вложений частного сектора в провинции является важным моментом, привлекающим внимание. Глядя на долю частных инвестиций, появляется возможность сразу же составить мнение об экономическом развитии регионов и уровне использования их потенциала. Провинции, где бизнес отсутствует или очень слаб, также означают существование географии, где нет конкуренции, господствует технологическая отсталость и нет стимула для развития человеческого капитала.
Данные по некоторым административно-территориальным единицам, где доля бизнеса в инвестициях чрезмерно мала, представлены на диаграмме ниже:
Доля частного сектора в инвестиционных вложениях в некоторые районы в 2016-2024 годах, %
Только в городе Баку доля частного сектора в общих инвестициях за последние 20 лет близка к 65 процентам. В большинстве остальных регионов этот показатель варьируется в интервале 20-40%. А по более чем 20 административно-территориальным единицам отношение бизнес-инвестиций к общим инвестициям было даже ниже 20 процентов. Как видно из диаграммы выше, даже в Гобустанском и Шабранском районах этот показатель находится на уровне 2-3% – то есть 97-98 манатов из каждых 100 манатов, вложенных в эти районы, поступает по государственной линии.
На самом деле три показателя, представленные выше в связи с Азербайджаном – доля отдельных регионов в общем выпуске продукции экономики и в инвестиционных вложениях, а также объем производства продукции на душу населения – показывают, что вся экономика в Азербайджане формируется на территории, географически составляющей примерно 5-6 процентов страны — в Баку и на Абшеронском полуострове. Но есть ряд некоторых важных показателей, которые еще больше усиливают этот аргумент и реальность. Одним из таких показателей является структура экономики провинций. Анализ официальных статистических показателей показывает, что в значительном количестве районов страны доля аграрного сектора в общем выпуске продукции составляет 50% и выше. Доминирующее положение сельского хозяйства в экономике является одним из очень важных фактов, указывающих на экономическую отсталость провинций в Азербайджане. Если учесть, что потенциал сельского хозяйства Азербайджана по созданию добавленной стоимости весьма ограничен (около 6 процентов ВВП), а объем продукции на одного работника отрасли достаточно мал, становится более ясно, насколько слаба региональная экономика, основанная на аграрном секторе. На диаграмме ниже представлена реальная ситуация по регионам, где аграрный сектор имеет более высокую долю:
Доля сельскохозяйственного производства в общем выпуске продукции (2025 год), %
Если не учитывать недавно освобожденные от оккупации территории, доля аграрного сектора в экономике почти половины административно-территориальных единиц страны варьируется в интервале 50-85%. Это означает, что и в занятости этих районов преобладает сельскохозяйственное производство, представляющее собой низкодоходный и тяжелый физический ручной труд. Например, в таких районах, как Агстафа, Гусар, Самух, названия которых указаны на диаграмме выше, доля аграрной занятости находится в интервале 50-65%.
Другим важным показателем является сумма собираемых с регионов налогов и их доля в общем бюджете страны. В утвержденном законе о государственном бюджете на 2025 год сумма доходов местного бюджета, которые будут собраны со всех остальных территорий страны, за исключением города Баку (Закон «О государственном бюджете на 2025 год»), предусмотрена в размере 1,4 млрд манатов, что равно всего 3,6 процента от доходов государственного бюджета страны и 9 процентам от совокупных децентрализованных (местных) доходов бюджета.
На диаграмме ниже представлены данные 20 административных территорий страны с самыми высокими и самыми низкими налоговыми поступлениями и доходами на душу населения:
Административно-территориальные единицы страны с самыми высокими и самыми низкими налоговыми доходами в 2025 году
Доходы на душу населения в городе Баку составляют около 6000 манатов, и это в 10 раз превышает показатель находящегося на 2-м месте города Сумгайыт и в 100 раз больше показателя находящегося на самом последнем месте Ярдымлинского района. Правда, может прозвучать такой аргумент, что в экономике регионов преобладает аграрный сектор, а правительство освободило этот сектор от налогов. Но реальность такова, что наряду с тем, что доля сельского хозяйства в ВВП Азербайджана достаточно мала (около 6 процентов), до 90 процентов общей сельскохозяйственной продукции приходится на небольшие семейные хозяйства, средний размер земельных участков которых не превышает 2-3 гектаров. В большинстве развивающихся и развитых стран такие мелкие фермерские хозяйства и без того являются структурами, имеющими налоговые льготы и, наоборот, получающими субсидиарную поддержку от государства. Плюс ко всему, значительная часть продукции, производимой такими хозяйствами, не является рыночным оборотом, подлежащим налогообложению, а идет на личное потребление. Словом, в Азербайджане, даже если бы налоговые льготы для аграрного сектора были отменены, это не смогло бы создать серьезного роста местных доходов. Например, показатель районов с налоговыми доходами на душу населения в 60-65 манатов мог бы составить максимум 100 манатов, что все равно почти в 60 раз меньше суммы, считающейся максимальной по стране.
Эффект «Потемкинских деревень» в региональном развитии
За последние 20 лет азербайджанское правительство смогло сделать лишь одно, чтобы замаскировать экономическую отсталость регионов и социально-экономическое неравенство между столицей и регионами, достигшее уровня пропасти: забыв о селах, где проживает почти половина населения страны, оно реализовало привлекающие общественное внимание инфраструктурные проекты в основном в провинциальных городах (городах республиканского подчинения, таких как Гянджа и Мингячевир, а также в районных центрах). К таким проектам относятся строительство спортивно-олимпийских комплексов, молодежных центров, восстановление дорог и т. д. Но здания, привлекающие внимание своим внешним блеском, не обеспечили экономического развития в регионах, а в реальности выполнили функцию приукрашенного покрытия поверх тяжелых социально-экономических проблем в провинциях. В истории есть этому очень образное сравнение: в конце 18 века, спустя довольно много времени после того, как Россия полностью взяла Крым под свой контроль, императрица Екатерина отправляется с визитом в регион, чтобы вживую увидеть, как изменилась жизнь на вновь обретенных землях. Ведь окружавшие ее чиновники убедили ее в том, что эти земли, отвоеванные у османов, переживают немыслимое развитие, а люди очень счастливы под покровительством своего нового государства. Внезапный визит императрицы поставил Григория Потемкина, ответственного за управление Крымом и пользовавшегося большим доверием Екатерины, перед двумя путями: либо за короткое время решить копившиеся годами проблемы, либо показать проблемы так, как будто они решены. Очевидно, что решить проблему по первому варианту можно было надеяться лишь силой какой-то воображаемой волшебной палочки. Поэтому сразу же был выбран второй путь: вдоль маршрута, по которому должна была проехать императрица, устанавливаются декорации для демонстрации, и стремительно проезжающую правительницу встречают раскрашенные снаружи дома, опрятные пейзажи и улыбающиеся люди.
Но, конечно, за декорациями ничего не изменилось: люди были бедны и несчастны, а земли находились в разрушенном и неупорядоченном состоянии (Lehtinen 2018). С тех пор это событие запечатлелось в политической и экономической литературе под названием эффекта «Потемкинских деревень» — просто для обозначения фальшивого развития, скрытого за приукрашенными декорациями и пропагандой. Азербайджан полностью восстанавливает два своих крупных региона, освобожденных от оккупации. Заново отстраиваются 10 городов и более 300 сел. Если и в этих регионах будет существовать традиционное крайне централизованное управление, не избираемое голосом граждан, если не произойдет достаточного экономического развития для устойчивого заселения, то регионы Карабаха и Восточного Зангезура станут в XXI веке одним из самых ярких примеров эффекта «Потемкинских деревень».
Основные результаты исследования
Самый важный вывод, который можно сделать из исследования, заключается в том, что в настоящее время страны, признанные демократическими в мире, не имеют централизованной политической системы. Хотя уровень децентрализации и автономии местных властей различается по странам, во всех них местное самоуправление существует как система. В авторитарных режимах, включенных в индекс глобальной демократии, периодически составляемый Economist Intelligence Unit, за очень редкими исключениями (Иран, Россия, Азербайджан, Вьетнам и др.), хотя центральная власть и занимает господствующее положение в управлении, также существует институт местного самоуправления. Но в авторитарных режимах местное самоуправление либо носит абсолютно формальный характер, либо обладает ограниченной финансовой и административной автономией, функционируя на основе жестких рамок и контроля центрального правительства. Выборные лица могут сидеть в своих креслах как де-факто назначенные должностные лица, в соответствии с желанием центральной власти. В выборах воплощается воля не граждан, а центрального правительства.
Как было отмечено и в разделе теоретической базы, еще один более важный вывод, который выявляется, заключается в том, что существует прямая связь между уровнем децентрализации и уровнем регионального экономического развития, а также масштабами межрегиональных социально-экономических различий. Чем выше уровень децентрализации и местной автономии, тем выше региональное развитие и тем ниже межпровинциальные социально-экономические различия. Исследование ясно демонстрирует эту реальность, особенно в 20-летней истории Азербайджана, в период, когда текли большие нефтяные деньги и авторитаризм еще больше ужесточался параллельно со стремительным укоренением «ресурсного проклятия». В этот период муниципалитеты существовали, но они не получили никаких реальных полномочий в решении местных социально-экономических проблем. В их распоряжение не были переданы даже финансовые ресурсы для исполнения самых ограниченных полномочий. Достаточно обратить внимание лишь на тот факт, что в Азербайджане сумма доходов муниципальных бюджетов на душу населения по стране составляет менее 4 долларов. И это более чем в 20 раз меньше по сравнению с Арменией, экономика которой почти в 4 раза меньше азербайджанской.
Региональное экономическое развитие в Азербайджане очень слабое, и почти 80 процентов общего выпуска продукции по стране формируется в Баку и прилегающих территориях. Доля провинций, составляющих 95 процентов географической территории страны, в национальном доходе составляет 20%, а их удельный вес в бюджетных доходах страны составляет примерно 3,5%. Разница между соответствующими показателями регионов, где объем выпуска продукции на душу населения является самым высоким и самым низким в стране, составляет почти 25 раз, а по доходам бюджета на душу населения — около 100 раз. В то же время за последние 20 лет всего 25 процентов инвестиций в экономику страны было направлено за пределы Баку и Абшеронского полуострова — в провинции.
В конечном итоге, отсутствие в стране выборного местного самоуправления, которое формируется по воле граждан, способно более профессионально изучать местные социально-экономические потребности, имеет возможность осуществлять средне- и долгосрочное планирование и обладает необходимыми полномочиями и финансовыми ресурсами, остается самым серьезным препятствием на пути регионального развития в Азербайджане.
Именно по этой причине первый шаг в развитии страны проходит через внедрение децентрализации.
Примечание: Статья, которую вы прочитали, изначально была написана на азербайджанском языке. Инструменты искусственного интеллекта использовались только при переводе.
Источники
Economist Intelligence Unit. 2025. Democracy Index 2025. Economist Intelligence Unit. https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2025/
Busygina, Irina, Mikhail Filippov, and Elmira Taukebaeva. 2017. "To Decentralize or to Continue on the Centralization Track: The Cases of Authoritarian Regimes in Russia and Kazakhstan." Journal of Eurasian Studies 9, no. 1 (2017): 61-71. Accessed June 2, 2026. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1879366517300295.
Tocqueville, Alexis de. 2010. Democracy in America: Historical-Critical Edition of De la démocratie en Amérique. Vol. 1. Edited by Eduardo Nolla. Translated by James T. Schleifer. Indianapolis: Liberty Fund. https://classiques.uqam.ca/classiques/De_tocqueville_alexis/democracy_in_america_historical_critical_ed/democracy_in_america_vol_1.pdf
ResPlatforma. 2023. "Identity Declaration." Accessed June 3, 2026. https://resplatform.org/en/page/identity-declaration
Dennis A. Rondinelli, 1997. Technical Consultation on Decentralization. P.133–145. https://www.researchgate.net/publication/249792247_Decentralization_and_Local_Government_Performance
Charles M. Tiebout, 1956. A Pure Theory of Local Expenditures. P 416–424. https://fbaum.unc.edu/teaching/PLSC541_Fall08/tiebout_1956.pdf
WALLACE E. OATE, 1972. An Essay on Fiscal Federalism. p.54. https://fiscalfederalism.eu/wp-content/uploads/2020/05/ALLGEMEIN-Lit-1999-Oates-An-Essay-on-Fiscal-Federalism.pdf
Buchanan and Gordon Tullock, 1962. The Calculus of Consent. https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
Daron Acemoglu və James A. Robinson, 2012. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. https://economics.mit.edu/sites/default/files/inline-files/Why%20Nations%20Fail.pdf
Remy Prudhomme, 1998. The Dangers of Decentralization. https://documents1.worldbank.org/curated/en/602551468154155279/pdf/770740JRN0WBRO0Box0377291B00PUBLIC0.pdf
“Yerli özünüidarə haqqında” Avropa Xartiyasının təsdiq edilməsi barədə Azərbaycan Respublikasının Qanunu [Law of the Republic of Azerbaijan on the Approval of the European Charter on Local Self-Government], Law No. 238-IIQ (December 25, 2001), https://e-qanun.az/framework/1026.
“Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu [Law of the Republic of Azerbaijan on the Status of Municipalities], Law No. 698-IQ (July 2, 1999), https://e-qanun.az/framework/4770
“Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu [Law of the Republic of Azerbaijan on the Fundamentals of Municipal Finance], Law No. 772-IQ (December 7, 1999) https://e-qanun.az/framework/5231
“Bələdiyyələrin əraziləri və torpaqları haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu [Law of the Republic of Azerbaijan on Municipal Territories and Lands], Law No. 771-IQ (December 7, 1999),
https://e-qanun.az/framework/5230
Dövlət Statstika Komitəsi: “Bələdiyyə büdcələrinin icrası Hesabatı: 2025-ci il”. https://www.stat.gov.az/source/finance/
Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities. 2021. Monitoring of the Application of the European Charter of Local Self-Government in Armenia. CPL(2021)40-02final. https://rm.coe.int/0900001680a288a5.
State Statistical Committee of the Republic of Azerbaijan. n.d. "Regionlar üzrə ümumi məhsul buraxılışına dair hesabat" [Report on gross output by regions]. Accessed June 3, 2026. https://www.stat.gov.az/source/system_nat_accounts/.
Piacentini, Mario. 2014. Measuring Income Inequality and Poverty at the Regional Level in OECD Countries. OECD Statistics Working Papers, no. 2014/03. Paris: OECD Publishing. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2014/08/measuring-income-inequality-and-poverty-at-the-regional-level-in-oecd-countries_g17a2527/5jxzf5khtg9t-en.pdf.
“Azərbaycan Respublikasının 2025-ci il dövlət büdcəsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu [Law of the Republic of Azerbaijan on the 2025 State Budget of the Republic of Azerbaijan], Law No. 93-VIIQ (December 16, 2024), https://e-qanun.az/framework/58614.
Baku Research Institute. 2025. "Əyalətlərin iqtisadiyyata töhfəsi: Azərbaycan və region ölkələrinin müqayisəsi" [The contribution of the provinces to the economy: A comparison of Azerbaijan and regional countries]. July 29, 2025. https://bakuresearchinstitute.org/eyaletlerin-iqtisadiyyata-tohfesi-azerbaycan-ve-region-olkelerinin-muqayisesi/.
Lehtinen, Linde B. 2018. "The haunting artifice of fake villages around the world." CNN Style, March 27, 2018. https://edition.cnn.com/style/article/potemkin-village-gregor-sailer.
